Обзор опыта органов местного самоуправления Саратовской области
Федеральный закон от 02.04.2014 года №44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» дает ответы на многие из ранее нерешенных вопросов. Разграничены полномочия органов исполнительной власти, местного самоуправления и полиции. Закреплен правовой статус народного дружинника, его права и обязанности, ответственность. Дружинникам предоставлено право применения физической силы и возложена обязанность оказания первой помощи гражданам при несчастных случаях.
В период исполнения своих полномочий народные дружинники находятся под защитой государства и их требования обязательны для исполнения всеми гражданами и должностными лицами. В этой связи Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за воспрепятствование законной деятельности народных дружинников при участии их в охране общественного порядка.
Статья 19.35. Воспрепятствование законной деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции
Воспрепятствование осуществляемой на законном основании деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции в связи с их участием в охране общественного порядка либо невыполнение их законных требований о прекращении противоправных действий -
влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до двух тысяч пятисот рублей.
Статья 19.36. Совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции действий, нарушающих права и законные интересы граждан или организаций
Совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции, участвующими в охране общественного порядка, действий, повлекших нарушение или незаконное ограничение прав и законных интересов граждан или организаций, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.
В целях эффективной реализации задач, поставленных на федеральном уровне, 30 июня 2014 года принят региональный закон №79-ЗСО «О некоторых вопросах участия граждан в охране общественного порядка в Саратовской области». Определены единые требования по созданию координирующего органа деятельности народных дружин, как на уровне субъекта, так и в районах области, утверждена отличительная символика, образец удостоверения, а также формы участия в охране порядка и виды поощрений граждан.
Мониторинг показывает, что за прошедший год работа по привлечению граждан к охране общественного порядка заметно активизировалась.
Во всех муниципальных районах и городских округах созданы и действуют 45 народных дружин (1771 чел.), 14 студенческих отрядов охраны общественного порядка (191 чел.), всего общей численностью 1962 человека.
Все народные дружины и 6 студенческих отрядов охраны общественного порядка внесены в Региональный реестр народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в Саратовской области ведется ГУ МВД области, им выданы Свидетельства, подтверждающие право участия в охране общественного порядка.
В 16 районах области (г. Саратов, Аткарский, Балашовский, Ивантеевский, Красноармейский, Лысогорский, Новоузенский, Озинский, Перелюбский, Петровский, Пугачевский, Ртищевский, Саратовский, Советский, Татищевский, Энгельсский) помощь полиции оказывают 17 казачьих обществ численностью 645 человек. Казаки участвуют в патрулировании на улицах совместно с сотрудниками полиции, проводят профилактическую работу с несовершеннолетними и неблагополучными семьями, помогают нам во всех крупных массовых мероприятиях. Более того, в большинстве районов области атаманы вошли в составы Общественных советов при органах внутренних дел. Наиболее тесное взаимодействие с казачеством отмечается в г.Саратове, Красноармейском, Перелюбском, Балашовском, Лысогорском, Пугачевском, Саратовском районах.
В целом по области работа граждан в охране общественного порядка осуществляется в соответствии с графиками и табелем учета времени. Перед заступлением на дежурство, на разводе личного состава сотрудников полиции дружинники проходят инструктаж, доводится оперативная обстановка на территории патрулирования и отрабатываются ситуационные задачи, проводится проверка внешнего вида и соблюдения правил ношения форменной одежды. Особое внимание заступающих нарядов уделяется соблюдению личной безопасности на маршрутах патрулирования.
С начала года с помощью дружинников было выявлено 2038 административных правонарушений, раскрыто 19 преступлений, предупреждено более 100 преступлений, оказано содействие в обеспечении общественного порядка на 997 массовых мероприятиях.
За активное содействие в охране правопорядка поощрено 93 дружинника, вручено 12 благодарностей, 34 почетные грамоты, ценные подарки, денежные премии.
Дружинники и казаки в Саратовской области привлекаются не только к патрулированию улиц, но и оказывают помощь участковым уполномоченным полиции, подразделениям по делам несовершеннолетних, ГИБДД, а также помогают ФМС, ФСИН, принимают участие в обеспечении правопорядка на всех массовых мероприятиях, рейдах, с их участием проведен ряд акций профилактического характера.
Наша общая задача сделать так, чтобы в большинстве населенных пунктах готовность граждан помогать была в полной мере реализована на практике. Ведь решение задач правопорядка невозможно без широкого участия граждан, которые хорошо знают ситуацию в своих районах.
Вместе с тем, здесь многое зависит от подходов к организации данной работы, и там где руководители действительно заинтересованы в безопасности населения на улицах, уже созданы все необходимые условия, и сами жители с желанием участвуют в поддержании общественного порядка.
На данном этапе, важнейшей задачей является обеспечение правовой и социальной защиты народных дружинников, в том числе их личное страхование, правовые основы которого заложены в ст. 26 Федерального закона №44-ФЗ.
По сведениям МВД России, в 58 субъектах РФ законодательно закреплены выплаты материальных компенсаций, единовременных пособий в случае причинения вреда здоровью народного дружинника из средств региональных и местных бюджетов, и в 3-х субъектах РФ предусмотрено финансирование договоров страхования.
В Саратовской области эти вопросы решаются на уровне муниципалитетов, но не активно, только в 9 районах области народные дружинники застрахованы (466 человек):по г. Саратову, в Лысогорском, Балаковском, Балашовском, Духовницком, Краснокутском, Калининском, Пугачевском и Петровском районах.
При этом, порядок страхования в районах различный. В основном, в рамках договора страхования, финансирование которого осуществляется за счет бюджетных средств в рамках районных программ профилактики правонарушений и внебюджетных средств.
Так, в г.Саратове заключен договор страхования между общественной организацией «Добровольная народная дружина» и страховой компанией «ВТБ Страхование».
Аналогичная практика применяется в Балашовском, Краснокутском районах (страховая компания «ВСК (Страховой Дом ВСК)», страховая компания «Росгосстрах»).
В Калининском, Петровском, Балаковском и Духовницком районах (страховая компания «Росгосстрах»)договор страхования заключен между страховой компанией и администрацией района.
Страховые взносы исходя из численности дружинников составили от 6 до 90 тысяч рублей.
Но, в наиболее совершенной форме этот порядок предусмотрен в Лысогорском и Пугачевском районах, где решением районного собрания депутатов за счет средств бюджетных ассигнований предусмотрены меры социальной поддержки народных дружинников и членов их семей в случае получения дружинником вреда здоровью. И, постановлением администрации утвержден порядок назначения и выплаты единовременного денежного пособия, а финансирование включено в муниципальную программу профилактики правонарушений, то есть средства остаются в бюджете (неиспользованные средства возвращаются в доход бюджета), а перечисляются в том случае, если будет причинен вред здоровью дружинника при участии его в охране общественного порядка.
Мнение: бюджетом выгоднее предусмотреть компенсационные выплаты, а не перечислять ежегодно страховым компаниям страховые взносы. Но это право решать уже на районном уровне.
Отмечается, что ни одного страхового случая с 2011 года в Саратовской области не было. Полицейские прекрасно понимают важность недопущения происшествий с дружинником, граждане работают только совместно с сотрудниками полиции либо иного правоохранительного органа, как, к примеру, по г. Саратову с сотрудниками ФМС либо ФСИН.
Работа полиции на улице детально расписана в приказах МВД России, кроме того, в целях предупреждения последствий противоправных посягательств в отношении участвующих в охране общественного порядка граждан, Федеральным законом №44-ФЗ установлена обязанность народных дружинников проходить подготовку.
В данном направлении сделано уже немало. МВД России утвержден порядок подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы и оказанию первой помощи (приказ МВД РФ от 18.08.2014г. №696), которая проводится в форме инструктажа перед каждым проведением мероприятий по охране общественного порядка.
Приказом Главного управления МВД России по Саратовской области №1518 соответствующие задачи поставлены начальникам органов внутренних дел, утверждена программа обучения, включающая правовую, физическую и медицинскую подготовку, и разработано методическое пособие к ней, а также тематика инструктажей с отработкой ситуационных задач.
Вместе с тем, как было отмечено на последнем заседании Правительственной комиссии по профилактике правонарушений, задача по подготовке граждан к участию в охране общественного порядка не может и не должна решаться только силами органов внутренних дел.
Народные дружинники, как минимум, должны обладать основными навыками, в том числе по оказанию первой помощи, приемам самозащиты, распространению правовых знаний и должны уметь разъяснять другим гражданам нормы поведения в общественных местах.
И здесь есть хорошая практика, к примеру, в Саратове с нового учебного года в процессе обучения народных дружинников навыкам оказания первой помощи принимает активное участие Медицинский университет, сотрудники которого раз в неделю проводят занятия с городскими дружинниками.
В целом по области пока нет единого подхода к вопросу обучения, в связи с чем, есть необходимость в решении данного вопроса на местном уровне путем привлечения к обучению дружинников специалистов образования и здравоохранения. А в ходе инструктажей перед выходом на дежурство уже отрабатывать практику полученных знаний.
Что касается материального обеспечения деятельности народных дружин, то в данном направлении проводится целенаправленная работа.
В соответствии со ст. 26 «Материальное стимулирование, льготы и компенсации народных дружинников и внештатных сотрудников полиции» Федерального закона №44-ФЗ, органы исполнительной власти и местного самоуправления наделены правом материальной поддержки и стимулирования народных дружинников.
Финансирование данных мер осуществляется за счет бюджетных средств, и соответствующие органы самостоятельны в выборе размеров и условий их предоставления.
Статья 26. Материальное стимулирование, льготы и компенсации народных дружинников и внештатных сотрудников полиции
1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов могут осуществлять материальное стимулирование деятельности народных дружинников.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут предоставлять народным дружинникам во время исполнения обязанностей народного дружинника проездные билеты на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси) в пределах территории муниципального образования.
3. Народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции по месту работы предоставляется ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью до десяти календарных дней.
4. Народным дружинникам и внештатным сотрудникам полиции может выплачиваться вознаграждение за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших.
6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять личное страхование народных дружинников на период их участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка, устанавливать дополнительные льготы и компенсации для народных дружинников, гарантии правовой и социальной защиты членов семей народных дружинников в случае гибели народного дружинника в период участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка, а также использовать иные формы их материальной заинтересованности и социальной защиты, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
7. Порядок предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления народным дружинникам льгот и компенсаций устанавливается законами субъектов Российской Федерации.
Однако как видно из буквального толкования данной статьи, эта норма закона не является обязательной для исполнения. А если не закреплена обязанность, нет соответствующей строки в бюджете, на местном уровне не приходится рассчитывать на 100%-ое исполнение данной нормы закона.
В порядке информации: данный вопрос был вынесен к обсуждению на Правительственной комиссии по профилактике правонарушений, в итоге, в проект решения комиссии включен пункт о проработке данной темы и подготовки соответствующих предложений в Государственную Думу РФ в 2016 году.
Вместе с тем, по информации МВД России в 80 субъектах РФ приняты и реализуются 254 нормативных правовых акта, регулирующие вопросы деятельности народных дружин, в том числе материального стимулирования и страхования, оснащения отличительной символикой.
В 57 субъектах РФ на материальную поддержку народных дружинников из региональных бюджетов выделено 165 млн. руб.: г. Москва (103,9 млн. руб.), Белгородской (1 млн. 462 тыс. руб.), Брянской (1 млн. 294 тыс. руб.), Калужской (1 млн. 492 тыс. руб.), Оренбургской (2 млн. 756 тыс. руб.), Ростовской (1 млн. 236 тыс. руб.), Тульской (1 млн. 462 тыс. руб.) областях.
В Саратовской области эти вопросы решаются за счет средств только муниципальных бюджетов, в настоящее время из 45 народных дружин экипированы полностью или частично 29, по сравнению с аналогичным периодом 2014 года – экипированы были только 12, результат работы администраций очевиден (в наличии 311 жилетов с отличительной символикой; 628 нарукавных повязок; 1304 удостоверений).
При содействии органов местного самоуправления в 22 районах приняты различные меры по стимулированию дружинников.
Особая благодарность главам администраций, которые в условиях сложной экономической ситуации, нашли возможность материально поддерживать своих граждан-дружинников, то есть внести свой вклад в безопасность в районе.
Всего на 2015 год бюджетами органов местного самоуправления запланировано на эти цели порядка 9,5 млн. руб., более половины данной суммы приходится на г. Саратов (5,5 млн. руб.; Грищенко Олег Васильевич), 1,8 млн. руб. - администрацией г.Энгельса (Куликов Андрей Викторович), 558 тыс. руб. Балашовским районом (Москалев Александр Алексеевич), 370 тыс. руб. Балаковским (Чепрасов Иван Васильевич), 580 тыс. руб. Ртищевским (Санинский Александр Петрович), 400 тыс. руб. Екатериновским районами (Зязин Сергей Борисович) и 170 тыс. руб. Краснокутским (Уполовников Дмитрий Александрович) районами.
Отдельно следует отметить глав администраций Балаковского (Чепрасов Иван Васильевич), Марксовского (Тополь Олег Андреевич), Пугачевского районов (Сидоров Станислав Анатольевич), которые нашли способы поощрять дружинников бесплатными абонементами на посещение тренажерных залов, бассейнов.
К примеру, по г. Балаково финансовые средства для поощрения дружинников заложены в бюджетное финансирование муниципального спортивного комплекса «Альбатрос» в рамках городской программы «Охрана общественного порядка на 2015-2017 годы». Балаковские дружинники получили возможность бесплатно посещать бассейн и тренажерный зал. Кроме того, в рамках данной программы приобретено обмундирование, удостоверения, дружинники застрахованы.
В Вольском районе наиболее отличившихся дружинников глава администрации (Пивоваров Игорь Иванович) поощряет единовременными денежными премиями от 1 до 3 тысяч рублей.
В Калининском (Алексеев Дмитрий Анатольевич), Воскресенском (Молдаванов Евгений Валерьевич), Аткарском (Елин Виктор Владимирович), Лысогорском (Девличаров Саид Ахмедсапинович), Петровском (Заигралов Юрий Александрович), Романовском (Щербаков Алексей Иванович), Советском (Пименов Сергей Владимирович), Хвалынском (Вербин Сергей Юрьевич) районах, пгт Шиханы (и.о. Латанов Сергей Васильевич) предоставляются дополнительные дни к отпуску либо отгулы по основному месту работы.
К примеру, в Калининском районе глава администрации (Алексеев Дмитрий Анатольевич) привлек к работе в дружине сотрудников администрации и в качестве стимулирования предоставил им по 3 дня дополнительно оплачиваемого отпуска. С этой целью были внесены изменения в Коллективный договор, в перечень сотрудников, имеющих право на дополнительные отпуска.
Кстати, не только в Калининском районе сотрудники администраций участвуют в поддержании правопорядка, такая практика имеется в Пугачевском, Екатериновском, Краснопартизанском, Ровенском, Советском, Хвалынском районах и пгт Шиханы.
Вместе с тем, не решены до конца вопросы ни с обмундированием, ни со страхованием, ни с удостоверениями в Алгайском (4 дружинника), Аркадакском (15, только 13 удостоверений), Ивантеевском (56), Озинском (41, в наличии только 10 нарукавных повязок), Турковском районах (16).
В п.7 статьи 26 Федерального закона №44-ФЗ речь идет о том, что порядок предоставления народным дружинникам льгот и компенсаций устанавливается законами субъектов Российской Федерации, однако областным законом №79-ЗСО данный вопрос не урегулирован, и получается, что органы местного самоуправления лишены права предоставлять своим дружинникам какие-либо льготы.
Необходимые изменения в Закон от 30.06.2014г. №79-ЗСО подготовлены комитетом по государственному строительству и местному самоуправлению областной Думы, с предоставлением права определять виды льгот и компенсаций органам местного самоуправления при принятии ими такого решения.
Что касается помещений, то практически во всех районах они выделены, это отдельные помещения, либо кабинеты в администрации района, в отделе внутренних дел, участковом пункте полиции (отсутствуют помещения у дружинников Марксовского, Аткарского, Турковского районов).
Однако не все помещения пригодны для использования общественниками по назначению. Подчеркну, помещения для размещения ДНД необходимы не только для сбора дружинников, но и размещения графиков выходов, ориентировок, нормативной базы и иной необходимой документации, и что самое важное, возможности дружинников в любой момент с ней ознакомиться, а также для решения других организационных вопросов.
Остается открытым вопросом оснащение народных дружин медицинским набором для оказания первой помощи.
С 1 января 2015 года вступил в силу приказ министра здравоохранения РФ от 27.06.2014 года №333н, которым утверждены требования к комплектации медицинскими изделиями набора для оказания первой помощи народными дружинниками.
Такие комплекты при содействии администрации приобретены для дружинников в 14 районах: Калининском, Ровенском, Вольском, Екатериновском, Красноармейском, Краснокутском, Лысогорском, Новобурасском, Петровском, Дергачевском, Ртищевском, Саратовском, Самойловском, Федоровском районах.
Хотя здесь и небольшие затраты, стоимость одного комплекта не более 200 рублей, при этом нет необходимости в оснащении всех дружинников такими комплектами. Их количество будет зависеть от численности дружинников, ежесуточно задействованных в мероприятиях по охране общественного порядка.
Практика показывает, без создания условий и без какой-либо поддержки инициатив граждан в обеспечении общественного порядка, должного результата от таких дружин не будет.
Наряду с материальной поддержкой, немаловажную роль имеет повышение имиджа дружинника среди населения, что в определенной степени, стимулирует граждан к участию в охране общественного порядка.
Для этой цели, в ноябре 2014 года Правительственной комиссией по профилактике правонарушений было рекомендовано – провести конкурс на звание «Лучший народный дружинник», однако по итогам 2014 года такой конкурс был проведен только в Балашовском районе.
В октябре 2015 года администрация Балашовского района вместе с Общественным советом при МО МВД «Балашовский» уже провела акцию «Стань дружинником на один день». Цель данного мероприятия – привлечение большего количества граждан к участию в народной дружине. Попробовали на себе роль дружинника студенты и работники различных организаций г.Балашова. И есть положительные результаты. Эти мероприятия широко были освещены в средствах массовой информации.
И последний момент, на который необходимо обратить внимание, это исполнение п.2 ст. 12 Федерального закона №44-ФЗ, в соответствии с которым границы территории, на которой может быть создана народная дружина, устанавливаются представительным органом соответствующего муниципального образования. В ряде районов ограничились созданием дружин в районных центрах, в итоге, сельские населенные пункты остаются не охваченными (Ртищевский, Балаковский, Пугачевский, Советский, Ершовский, Алгайский, Питерский), поэтому здесь предстоит работа вовлечения в поддержание общественного порядка жителей сельских населённых пунктов в состав новых дружин либо каких-либо общественных объединений правоохранительной направленности.
Обращение к главам администраций:
определить меры по созданию в муниципальных районах и городских округах необходимых правовых условий для участия граждан в охране общественного порядка, в том числе связанных с материальной заинтересованностью и социальной защитой народных дружинников, для личного страхования на период их участия в мероприятиях по содействию органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка, распространению правовых знаний, разъяснению норм поведения в общественных местах;
организовать работу по привлечению граждан к участию в охране общественного порядка на территориях сельских поселений путем создания общественных объединений либо путем включения их в состав уже действующих народных дружин;
рассмотреть возможность в рамках реализации муниципальных программ профилактики правонарушений на 2016 и очередные годы финансирования расходов, связанных с материально-техническим обеспечением деятельности народных дружинников, их обучением, личным страхованием и выплатой материальных поощрений;