К ВОПРОСУ О «НУЛЕВОМ ЧТЕНИИ» ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА ОЧЕРЕДНОЙ ФИНАНСОВЫЙ ГОД
1 ФИНАНСОВОЕ ПРАВО О.В. БОЛТИНОВА * К ВОПРОСУ О «НУЛЕВОМ ЧТЕНИИ» ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА ОЧЕРЕДНОЙ ФИНАНСОВЫЙ ГОД Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в области бюджета носит не только правовой, экономический, но и политический характер. В сфере бюджетной деятельности существует множество правовых проблем, которые требуют их дальнейшего разрешения в условиях рыночных отношений. В последнее время федеральный бюджет часто не принимался до конца предшествующего финансового года (на данном этапе процесс стабилизировался), стадии рассмотрения и утверждения бюджета сопровождались жесткими спорами и конфликтами. Все это объясняется многими причинами: прежде всего многопартийным составом палат Федерального Собрания, и особенно Государственной Думы; различием в уровне квалификации не только специалистов на стадии составления проекта федерального бюджета, но и депутатов его рассматривающих, и, в первую очередь, противоположностью интересов социальных групп, финансовых структур. Бюджет должен быть «прозрачным», подконтрольным не только на стадии составления плана расходова- Болтинова О.В., 2004 * Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА. 907
2 2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) 4 ния бюджетных средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета с тем, чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и расходование бюджетных ассигнований. Необходимо отметить, что еще М.И. Пискотин указывал на то, что многочисленные отношения, возникающие между различными государственными органами в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета, нуждаются в четком законодательном регулировании 1. В настоящей статье мы обратимся к стадиям составления проекта бюджета, а также рассмотрения и утверждения. Составление проекта федерального бюджета это начальная стадия бюджетного процесса, основы которой закреплены в гл. 20 Бюджетного кодекса РФ (далее БК), а непосредственно порядок составления проекта федерального бюджета регламентируется ст. 184 БК. Согласно действующему законодательству составление проектов бюджетов исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Рассмотрение и утверждение бюджетов регламентируются разделом VII БК, а рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете гл. 22 БК. Законодатель предусматривает, что рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума осуществляет в четырех чтениях. Однако в последнее время все чаще говорят и используют на практике в Российской Федерации «нулевое чтение». Термин «нулевое чтение» появился в 2002 г., при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2003 г. Суть данного чтения заключается в привлечении к составлению проекта бюджета представителей законодательной власти. Так, «нулевое чтение» проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2003 г. прошло 15 августа 2002 г., когда откорректированный по предложению депутатов бюджет был одобрен на заседании Правительства РФ. Следует заметить, что к «нулевому чтению» были подключены лидеры центристских фракций, после чего возникла уверенность, что 235 голосов «за» при голосовании в Государственной Думе обеспечено. Фракция партии «Яблоко» по поводу «нулевого чтения» заявила, что при такой технологии «предварительных консультаций» реальные экономические проблемы не только не решаются, но даже и не обсуждаются. В этом смысле бюджет очень напоминает последний бюджет Советского 1 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., С
3 К вопросу о «нулевом чтении» Болтинова О.В. Союза, в отношении которого употреблялись слова «возможно», «вероятно», «не исключено». «Нулевое чтение» состоялось и при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2004 г. Правительство положительно оценило практику так называемого «нулевого чтения» бюджета, когда с представителями Государственной Думы были проработаны основные принципы бюджетной политики, в том числе доходные и расходные статьи. М.М. Касьянов отметил, что согласование проекта бюджета между Правительством и депутатами в рамках «нулевого чтения» вновь показало свою эффективность. На стадии составления проекта бюджета принимается бесчисленное количество мелких и крупных решений, разрешается множество конфликтов и спорных вопросов. Для данной стадии важна тщательно продуманная, научно обоснованная организация работы. Всякая неорганизованность влечет за собой включение в проект бюджета недостаточно изученных и взвешенных показателей, принятие скороспелых решений, в лучшем случае малоэффективных, а в худшем просто ошибочных 2. Следует согласиться с мнением О.Н. Горбуновой о том, что бюджет представляет абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве 3. Ведь цифры статей бюджета на текущий финансовый год показывают, откуда в бюджет должны поступать доходы, и как они будут в дальнейшем перераспределяться, а затем расходоваться. В этом как раз и состоит сущность прозрачности бюджета: доходы и расходы должны быть наглядно сопоставимы. И это должно быть доступно для каждого гражданина, а тем более для законодателя. Таким образом, в последние годы наблюдается тенденция отступления от правовых процедур, закрепленных в бюджетном законодательстве. А ведь важнейшим условием рациональной организации работы по составлению проекта бюджета является надлежащая ее регламентация правом. Использование на практике нулевого чтения, c одной стороны, способствует ускоренному процессу принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, поскольку федеральные законы о федеральном бюджете на 2003, 2004 гг. сразу утверждались Государственной Думой в первом чтении без их отклонения и передачи указанного законопроекта, как это было ранее, в согласительную комиссию. 2 См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., С
4 2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) 4 С другой стороны, данная процедура противоречит одному из важнейших принципов бюджетного процесса принципу последовательного вступления в него законодательной и исполнительной властей или разграничению компетенции между последними в бюджетном процессе. Данный принцип закреплен в Конституции РФ (ст. 104, 105, 106, 114) и нашел отражение в БК (ст.ст. 153, 154, 171, 185). В частности, в ст. 153 БК содержится норма о том, что «законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты», а в ст. 154 БК о том, что «органы исполнительной власти осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа». Как нам представляется, очень важным является применение на практике согласительной комиссии в случае отклонения законопроекта о федеральном бюджете в первом чтении. В состав данной комиссии входят представители Государственной Думы, представители Совета Федерации и представители Правительства РФ (ст. 202 БК) для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год. Следует согласиться с рядом авторов, что участие в согласительной комиссии по итогам первого чтения проекта федерального бюджета членов Совета Федерации обеспечивает сразу учет бюджетных интересов регионов 4. На необходимость такого участия неоднократно обращали внимание представители Совета Федерации. Тщательная юридическая регламентация данной согласительной процедуры исторически обусловлена политическими факторами, а именно существовавшим политическим противостоянием законодательной и исполнительной властей. В этих условиях согласительная процедура по результатам первого чтения проекта бюджета является тем единственным средством разрешения политического конфликта, без которого было бы невозможно обеспечить непрерывность бюджетного процесса 5. Таким образом, нулевое чтение, с одной стороны, ускоряет процедуру рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, но с другой стороны, по нашему мнению, не обеспечивает прозрачность бюджетной деятельности. Следует отметить, что, как правило, к нулевому чтению привлекаются отдельные представители некоторых фракций Государственной Думы и тем самым подчеркивается политизированность бюджетного процесса в Российской 4 См.: Воробье В. Новые люди новая палата // Росс. газ сент.; Карасева М.В. Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве // Журнал российского права См.: Карасева М.В. Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве. С
5 К вопросу о «нулевом чтении» Болтинова О.В. Федерации. По нашему мнению, необходимо активнее использовать согласительные процедуры, а именно согласительную комиссию в ходе бюджетного процесса. Если обратиться к бюджетному процессу в зарубежных странах, то там не предусмотрено нулевое чтение проекта закона о бюджете. Во Франции составление проекта бюджета это прерогатива исполнительной власти, которая обладает достаточной информацией для подготовки закона о финансах, отвечает за исполнение данного закона и также имеет в наличии технический аппарат, способный осуществить социально-экономический прогноз и разработать законопроект о финансах. Рассмотрение и утверждение финансового закона во Франции предусмотрено сначала в Национальном собрании, а затем в Сенате, причем жестко ограничен характер поправок в законопроект, предложенный Правительством. В соответствии со ст. 42 Ордонанса от 2 января 1959 г. «никакие дополнительные статьи и никакие дополнения к проекту закона о финансах не могут представляться, кроме тех, которые направлены на исключение или сокращение расхода, либо создают или увеличивают контроль над государственными расходами. Все дополнительные статьи и дополнения должны быть мотивированы и обоснованы» 6. В Германии при составлении проекта федерального бюджета главную роль играет Правительство и, в первую очередь, Министерство финансов. Необходимо отметить, что 4/5 общей суммы бюджета, а иногда и более определены законодательством. Практически во всех зарубежных странах реализуется принцип разграничения компетенции между законодательной и исполнительной властью в бюджетном процессе. В российском законодательстве право бюджетной инициативы принадлежит Правительству РФ. Нельзя не согласиться с позицией М.В. Карасевой, что это обусловлено прежде всего политическими мотивами 7. Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ проводит в жизнь единую финансовую и денежную политику. И Правительство РФ имеет в наличии достаточно подготовленный аппарат работников, способный подготовить проект закона о бюджете на текущий год и обеспечить его выполнение. На практике реализацию вышеуказанных аспектов финансовой деятельности осуществляет Министерство финансов РФ. Бюджетный кодекс детально определяет полномочия лишь Министерства финансов РФ на стадии составления проекта бюджета, а также на других стадиях бюджетного процесса. Присоединяемся к мнению ряда авторов, что необходима четкая регламентация полномочий в БК других мини- 6 См.: Пилипенко А.Н. Бюджетный процесс во Франции // Право и экономика С См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М., С
6 2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) 4 стерств и ведомств, принимающих участие в составлении проекта бюджета, поскольку именно органы исполнительной власти отвечают за составление проекта бюджета и в дальнейшем обеспечивают его исполнение 8. Законодательная власть должна реализовывать свои полномочия по вопросам бюджетного процесса прежде всего в ходе рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете, а затем и контроля за его исполнением. Парламент не может обладать правом бюджетной инициативы, поскольку в силу «политической неоднородности Парламента это право может дать важные рычаги партиям оппозиций для воплощения в бюджетном законе своих амбиций без соответствующих экономических проработок» 9. Обобщая вышесказанное, необходимо сделать вывод о том, что «нулевое чтение» используется в бюджетном процессе Российской Федерации уже несколько лет и входит в постоянную практику. При дальнейшем использовании в ходе бюджетного процесса «нулевого чтения» необходима, как нам представляется, четкая правовая регламентация данной процедуры в БК. Совершенствование законодательства в области регулирования финансов и, в частности, бюджетной деятельности должно служить целям совершенствования демократических процессов в государстве. Материал поступил в редакцию С См.: Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. М., См. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. С
КОНСТИТУЦИОННЫЕ НАЧАЛА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИРОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО О.В. БОЛТИНОВА КОНСТИТУЦИОННЫЕ НАЧАЛА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, Государственная Дума, Правительство РФ, стадии бюджетного