А. Н. Силин, В. А. Юдашкин. Инновационные технологии социально-экономической интеграции Тюменской области как фактор повышения уровня и качества жизни населения
По уровню и качеству жизни населения Тюменская область относится к наиболее благополучным субъектам Российской Федерации. Это «сложнопостроенный» субъект Федерации, в состав которого входят Ханты-Мансийский (Югра) и Ямало-Ненецкий (Ямал) автономные округа. По индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП) область устойчиво занимает лидирующее место в РФ 2 . Душевой доход в ней в 3—7 раз выше, чем в других регионах; сохраняется и увеличивается естественный прирост населения. Однако при этом остается прежней значительная дифференциация в уровне и качестве жизни населения, его различных социальных и территориальных (например, север — юг, город — село) групп. Так, в 2009 г. соотношение доходов 10 % наиболее и наименее обеспеченных жителей южных районов области составило 16,4 раза; в Югре — 17,3; на Ямале — 18,3; в целом по области — 21,6 (коэффициент Джини составил 0,419, 0,427, 0,434, 0,456 соответственно) 3 . По опросу, проведенному нами в 2009 г., 24 % населения южных районов, 27 % населения Югры, 26 % населения Ямала не были удовлетворены качеством своей жизни 4 .
Анализ и прогноз социально-экономической ситуации в регионе показали, что перспективным направлением повышения уровня и качества жизни населения Тюменской области должно стать усиление социально-экономической интеграции северных округов и юга области 5 . Взаимодействие между этими территориями сегодня развивается в рамках механизма реализации органами государственной власти области и округов Постановления Конституционного суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области 6 . Формированию этого механизма послужило заключение в 2001 г. Соглашения об основных направлениях согласованной политики в социально-экономической сфере органов государственной власти Тюменской области, Югры и Ямала 7 . Интеграционные процессы стали нарастать после подписания органами власти трех субъектов Федерации Договора от 12 августа 2004 г. 8 , который стал правовым механизмом тюменского варианта реализации вышеназванного Постановления Конституционного суда, норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 9 , устанавливающих полномочия органов исполнительной власти края, области, а также механизм делегирования ими своих полномочий органам исполнительной власти автономных округов, входящих в состав края, области.
Договор предусматривал, что с 1 января 2005 г. органы государственной власти автономных округов осуществляют на соответствующих территориях полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации, установленные Федеральным законом «Об общих принципах. ». Кроме того, предусматривалось зачисление в бюджет области для целевого финансирования областных программ 29,5 % налоговых доходов от налога на прибыль организаций, действующих на территории автономных округов; для обеспечения компенсации выпадающих доходов — 5 % от налоговых доходов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (НДПИ), собираемого на территории Тюменской области, включая территории автономных округов.
Для исполнения Договора Советом губернаторов Тюменской области, Югры и Ямала в 2004 г. была принята региональная целевая Программа «Сотрудничество» 10 , предусматривавшая в 2005—2009 гг. объем финансирования 104,5 млрд руб. В 2010 г. она была пролонгирована до 2012 г., общий объем финансирования составил 238,4 млрд руб. Реализация этого «бюджета» региона существенно способствует повышению качества и уровня жизни населения области 11 .
Целью Программы стало развитие интеграционных процессов в экономике и социальной сфере региона на основе обеспечения общих интересов и задач достижения достойной жизни граждан, социально-экономического развития трех субъектов Федерации в интересах населения. Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи: стимулирование перемещения населения пенсионного возраста с северных в южные районы; создание интегрированной базы профессионального образования; активизация хозяйственных отношений и стимулирование внутреннего спроса; развитие общей транспортной сети; обеспечение населения качественными продуктами питания через поддержку региональных сельхозпроизводителей; улучшение медицинского обслуживания северян на базе укрепления материальной базы медицинских учреждений на юге области. Предусмотрено решение и иных социально значимых задач: организация отдыха и оздоровления детей-северян социально незащищенных категорий населения; осуществление проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; сохранение уникальных природно-исторических комплексов региона и развитие на их основе спортивного, экологического, исторического, паломнического и других видов туризма; развитие физической культуры и профессионального спорта; улучшение условий содержания в учреждениях уголовно-исполнительной системы и др.
Впоследствии федеральный центр принял решение о консолидации с 2011 г. в федеральный бюджет 100 % поступлений от НДПИ и о связанной с этим решением компенсации областному бюджету из федерального бюджета, последовательно сокращающейся в течение четырех лет до нуля в 2014 г. В связи с этим органам государственной власти Тюменской области, бюджет которой лишается существенной части налоговых доходов, необходимо определиться с механизмом дальнейшего участия в реализации Договора 2004 г.
Проведенный нами в октябре 2010 г. опрос 12 экспертов из числа депутатов Тюменской областной думы, думы Югры, Законодательного собрания Ямала (по 4 чел.) выявил, что диапазон возможных решений находится в интервале между двумя вариантами событий. Первый — добровольный и окончательный отказ органов государственной власти Тюменской области от исполнения своих полномочий в северной части области, образование нового субъекта РФ «Тюменская область» в границах ее нынешних южных районов. Потребуется проведение референдума Тюменской области. Кроме того, этот вариант будет способствовать дальнейшему уменьшению областного бюджета (как минимум, на сумму средств, поступающих в него с территорий округов, за счет которой осуществляются мероприятия Программы, в том числе в южных районах области). Второй — отказ органов государственной власти Тюменской области от делегирования части своих полномочий, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах.», органам государственной власти автономных округов, происшедшего в момент заключения Договора 2004 г. Референдум в этом случае не нужен, однако это решение вызовет необходимость систематизации и изменения регионального законодательства, состоящего сегодня из трех не всегда согласованных друг с другом частей; изменений в системе исполнительной власти, в том числе в управлении региональной бюджетной системой; изменений (возможно, упрощение, удешевление) в системе территориальных органов федеральных органов власти; перехода на единообразную модель муниципального управления.
Оба варианта предполагают значительную перестройку системы государственного и муниципального управления, функционирующей на территории региона, при этом пострадает эффективность ее влияния на рост уровня и качества жизни населения.
Наиболее рациональным сценарием должна стать, по нашему мнению, пролонгация существующего баланса взаимоотношений органов государственной власти области и автономных округов. Необходимо принять согласованный с органами государственной власти автономных округов закон Тюменской области о критериях включения мероприятий в Программу и территориальных пропорциях объема их финансирования (например, связанных с численностью населения субрегионов). В качестве общего подхода к критериям предлагается установить, чтобы в Программу включались лишь те мероприятия, которые предложены органами государственной власти автономных округов, т. е. способствуют социально-экономическому развитию этих территорий, а также развитию экономики и социальной сферы южных районов области (участие бизнес-структур юга региона в реализации проектов развития северных территорий и наоборот; продвижение тюменских товаров на северные рынки; размещение северных заказов для исполнения тюменскими предприятиями; создание новых рабочих мест; техническое и технологическое переоснащение тюменских предприятий под потребность северных заказов; участие тюменских ученых в научных исследованиях проблем северных территорий; усиление интенсивности социальных контактов жителей южных и северных районов области, а также мероприятий, повышающих востребованность и адаптацию на северных территориях выпускников тюменских профессиональных учебных заведений, и т. п.). Также в Программу следует включить мероприятия, предложенные органами государственной власти области, т. е. способствующие социально-экономическому развитию южных территорий и решению социальных проблем населения автономных округов.
Компромисс, содержащийся в предлагаемом сценарии, создаст основу для продолжения совместной деятельности органов власти области и автономных округов по повышению уровня и качества жизни населения, усилит социально-экономическую интеграцию, укрепит взаимозависимость социальных процессов.
Сегодня Программа «Сотрудничество» опирается на основные положения Концепции долгосрочного развития Тюменской области до 2020 г. и на перспективу до 2030 г., а также на утвержденные до 2020 г. Стратегию социально-экономического развития Югры и Стратегию социально-экономического развития Ямала 12 . Предусмотренные в них меры по модернизации экономики и социальной сферы региона, диверсификации промышленного производства позволят смягчить монопродуктовую структуру региональной экономики. Значимый толчок для усиления интеграции может быть получен при реализации мегапроекта «Урал промышленный — Урал полярный».
В соответствии с Концепцией и Стратегиями при любом сценарии развития Российской Федерации приоритетным в регионе остается нефтегазовый кластер. Сегодня он обеспечивает более 3/4 валового продукта области. Прогнозные расчеты показали, что диверсификация экономики на Крайнем Севере является неэффективной. Вместе с тем в связи с начавшимся с 2008 г. падением объемов добычи нефти в северных округах и увеличением доли в ней Уватского района, где уже открыто 21 месторождение углеводородного сырья, становится значимой роль взаимодействия региональных властных структур в координации деятельности нефтяных компаний в регионе. Особо актуальна разработка и реализация инновационной политики развития нефтегазового кластера при решении проблем, связанных, в частности, с ростом доли трудноизвлекаемых запасов, обводнением добываемого продукта, снижением дебитов скважин и т. д. Главной проблемой остается необходимость быстрого ввода в эксплуатацию новых ямальских месторождений.
В связи с этим особую значимость приобретает реализация нескольких инновационных технологий интеграции северных округов и юга области.
Во-первых, это дальнейшее развитие общей транспортной сети, играющей важную интегрирующую роль, что является необходимым условием и для реализации возможности работать на Севере при проживании на юге области. Экспертные оценки показывают, что необходимо усилить железнодорожный участок Войновка — Тобольск — Сургут, провести строительство и реконструкцию участков автодорог на маршрутах Тюмень — Сургут — Новый Уренгой — Салехард и Тюмень — Горноправдинск — Ханты-Мансийск, дать развитие аэропорту «Рощино» и безаэродромной авиации, реконструировать инфраструктуру внутренних водных путей Обского бассейна и др.
Во-вторых, это расселение на юге области (в районе городов Ялуторовск и Заводоуковск) и перевод на вахтовый метод работников нефтегазового кластера, особенно участников освоения вновь вводимых в эксплуатацию ямальских месторождений. Специфика циркумполярного региона, оказывающая значительное влияние на социально-экономические процессы, достаточно хорошо изучена. Это температурный и аэродинамический режимы, бедность флоры и фауны при многообразии гнуса, однообразие ландшафта, слабое развитие инфраструктуры и др. На здоровье человека влияние оказывает не столько температурный фактор, как обычно полагают, а комплексное воздействие контрастной фотопериодичности, холода, ветрового режима, повышенной геомагнитной активности, своеобразного микроэлементного состава воды и пищи и др. Сотрудниками СО РАМН выявлен синдром полярного напряжения, который в отличие от синдрома стресса присущ исключительно северу. По данным медсанчасти ООО «Газпром добыча Ямбург», лишь около 30 % вахтовиков обладает адаптационными особенностями организма, позволяющими им долго находиться на севере без влияния на состояние здоровья 13 .
Люди проводят на Крайнем Севере значительно меньше времени, чем в благоприятных климатических условиях, что положительно влияет на их здоровье; живут без вторых и третьих членов семей, что существенно снижает антропогенные нагрузки на природную среду и условия жизни аборигенного населения, а также затраты на строительство объектов социального назначения с северным удорожанием, с лихвой покрывающим транспортные издержки 14 . Вахтовик имеет возможность заменить здоровьеразрушающие виды межвахтового отдыха на севере полезной работой на приуса дебном участке, посещением учреждений культуры, общением с детьми, обучающимися в учебных заведениях г. Тюмени.
В-третьих, это усиление взаимодействия вузов, дислоцированных в основном на юге области, и нефтегазовых компаний, осуществляющих свою деятельность на севере. Нужны эффективные прямые и обратные связи при подготовке вузом компетентных кадров, необходимых для успешного инновационного развития региона. Например, Тюменский государственный нефтегазовый университет при всей диверсифицированности в первую очередь ориентирован на подготовку специалистов для нефтегазовых предприятий. Проблемы этой отрасли находятся в сфере интересов большинства его научных школ, однако ученые и инженерный корпус университета недостаточно активно участвуют в совместном с автономными округами формировании машиностроительного кластера на юге области, налаживании высокотехнологических производств, связанных с нефтегазовым сервисом, переработкой древесины и др., а также в решении экологических, социальных и этнических проблем Крайнего Севера, проблем аборигенных народов и регулирования миграции. Следует более активно использовать для развития инновационной деятельности и модернизации нефтегазовых и других предприятий, адаптации современных технологий потенциал технопарка «Западно-Сибирский инновационный Центр» и технопарков тюменских университетов 15 .
В-четвертых, это улучшение всех видов социального обслуживания (медицинского, образовательного, культурного, жилищного, торгового и др.) жителей северных округов на основе развития социальной инфраструктуры юга области. Это будет способствовать общему повышению уровня и качества жизни населения области за счет создания новых рабочих мест и расширения спектра возможностей для решения социальных проблем.
В-пятых, следует назвать разработку совместных программ по развитию туризма. Потенциал туристско-рекре-ационного кластера в области достаточно велик и пока реализуется неэффективно. Возможность познакомиться с памятниками истории и культуры, традиционной кочевой жизнью и промыслами аборигенов, а также уникальные природные ландшафты, охота и рыбалка на севере, г. Тобольск, превращающийся сегодня в музей под открытым небом, — все это может привлечь значительное число зарубежных и российских туристов и, соответственно, средств 16 . Реализация этой технологии требует затрат на создание туристско-рекреационной инфраструктуры (совершенствование транспортного комплекса; подготовка профессиональных кадров; развитие сети отелей международной категории, торгово-развлекательных комплексов, спортивно-сервисных и музейных центров).
Рассмотренные технологии тесно взаимодействуют между собой, требуют программно-целевого подхода к процессу их реализации на основе вышеописанного сценария взаимодействия органов государственной власти области и автономных округов в рамках Договора 2004 г. и Программы «Сотрудничество».
1 Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ (проект 11-03-00647а утвержден 03.03.2011 г.).
2 См.: Цели развития тысячелетия в России: взгляд в будущее: доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации 2010. URL: http://www.undp.ru/nhdr2010/Nationa_Human _Development_Report_in_ the_RF_2010_RUS.pdf (дата обращения: 30.04.2011); Силин А.Н. Социальное управление регионом в аспекте концепции человеческого развития // Менеджмент в социальной сфере. Вып. 8. Тюмень: Вектор Бук, 2006. С. 3—5.
3 См.: Уровень жизни населения в Тюменской области (2005—2009): стат. сб.: в 2 ч. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Тюменской области. Тюмень, 2010. Ч. 1. С. 8—9; Ч. 2. С. 8—9.
4 См.: Социокультурный портрет Тюменской области / под ред. Г.С. Ко-репанова, Г.Ф. Ромашкиной, В.А. Юдашкина. Тюмень: Тюмен. областная дума, Тюмен. гос. ун-т, Тюмен. гос. нефтегаз. ун-т, ООО «Вектор Бук»,
5 См.: Силин А.Н. Развитие человеческого потенциала: ситуация в стране и Тюменском регионе // Менеджмент в социальной сфере. Вып. 10. Тюмень: Вектор Бук, 2008. С. 3—4; Социально-экономическая ситуация в Тюменском регионе: проблемы и пути их решения // Проблемы формирования единого экономического пространства и социального развития в странах СНГ. Т. 1. Тюмень: ТюмГНГУ, 2010. С. 3—8; Вахта в Тюменском регионе: взгляд в прошлое и будущее // Налоги. Инвестиции. Капитал. 2010. № 1. С. 158—166; Крайний Север: стратегия социально-экономического управления и механизмы ее реализации // Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации. Вып. 11. М.: Совет Федерации, 2010. С. 29—32.
6 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
7 См.: Соглашение об основных направлениях согласованной политики в социально-экономической сфере органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 мая 2001 г. // «Парламентская газета „Тюменские известия"». 2001. 31 мая.
8 См.: Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 12 августа 2004 г.) (с изм. от 29 мая 2008 г.) // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
9 См.: Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) // Там же.
10 См.: Постановление Администрации Тюменской области «Об утверждении областной целевой Программы по реализации Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа» от 16 августа 2004 г. № 150 „Сотрудничество"» от 25 октября 2004 г. № 136-пк // «Парламентская газета „Тюменские известия"». 2004. 24 нояб.
11 См.: Корепанов Г.С. Реализация областной целевой программы «Сотрудничество» в Тюменской области // Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации. Вып. 4. М.: Совет Федерации, 2006. С. 12—19.
12 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Тюменской области до 2020 года и на перспективу до 2030 года (утверждена Распоряжением Правительства Тюменской области от 25 мая 2009 г. № 652-рп). Тюмень, 2009. 88 с.; Распоряжение Правительства ХМАО — Югры «О Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года» от 14 ноября 2008 г. № 491-рп // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс»; Постановление Законодательного собрания ЯНАО «О Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года» от 9 декабря 2009 г. № 1990 // Там же.
13 См.: Силин А.Н. Общественное здоровье на Крайнем Севере // Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации. Вып. 12. М.: Совет Федерации, 2010. С. 15—18.
14 См.: Андреев О.П., Арабский А.К., Крамар В.С., Силин А.Н. Система менеджмента вахтового метода работы предприятия в условиях Крайнего Севера. М.: Недра, 2009. 175 с.
15 См.: Барейша С.С. Основные направления инновационной политики в Тюменской области // Экономическая политика региона: стратегия и тактика развития. Тюмень: ТюмГНГУ, 2010. С. 326—330.
16 См.: Силин А.Н. Развитие въездного туризма в северном регионе: проблемы и социально-экономические последствия // Реализация государственной политики в области развития культурно-познавательного туризма в России. Тобольск: Федеральное агентство по туризму, 2010. С. 85—86.