Влияние конституции 1926 г. В тнр на государственное строительство *
Минаев Александр Викторович, заведующий кафедрой уголовного права и процесса юридического факультета Тывинского государственного университета, доцент кафедры уголовного права и процесса, кандидат юридических наук.
Конституция 1926 г. стала рубежом, ознаменовавшим дальнейший выход Тувы на новый уровень государственного строительства, соответствовавшего требованиям XX в. На такой подход к определению перспектив не только конституционного права, но и всей жизни страны со стороны тувинского руководства решающее воздействие оказывали позиции СССР и МНР.
Ключевые слова: Тувинская Народная Республика, Конституция, государство, законодательная власть, исполнительная власть, правительство, закон, власть.
The Constitution of 1926 has become a landmark for the further movement of Tuva to the new level of state building which corresponds to the requirements of the XX century. But such approach of the government of Tuva to determination of perspectives of not only constitutional law, but the whole life of the country was influenced by the positions of the USSR and the People's Republic of Mongolia.
Key words: People's Republic of Tuva, Constitution, state, legislative power, executive power, government, law, power.
Складывавшуюся иерархию органов управления Тувинского государства в октябре 1925 г. историки характеризуют, сравнивая ее с советскими формами государственного управления: Всеобщий хурал - съезд, Малый хурал - ВЦИК. Главным министерством называют МВД, так как оно объединяло воинские части, народное образование, здравоохранение, связь. Конституция 1926 г. такие сравнения уже не вызывала, поскольку в более полном объеме учитывала специфику ТНР.
Во второй половине 1920-х гг. на основе Конституции было разработано Положение о хошунных хуралах, хошунных и сумонных управлениях. Документ конкретизировал задачи этих органов управления. В разделе "Общие положения" они заключались в проведении в жизнь декретов и постановлений вышестоящих органов, вовлечении трудящихся масс в непосредственное управление, в осуществлении задач поднятия политического и культурного уровня масс, ликвидации неграмотности и проведении мероприятий по переустройству быта трудящихся. "Общие положения" показывали те изменения, которые постепенно осуществлялись в республике к первому десятилетию ее истории.
Хошунный хурал составлялся из представителей, избираемых сумонными управлениями. В его ведении находилось утверждение планов хозяйственного и социально-культурного строительства хошуна, хошунного бюджета, рассмотрение отчетов по исполнению этих планов, установление в соответствии с действующими законами местных налогов. Хошунные хуралы были очередные и внеочередные. Очередные созывались по установленному Малым хуралом порядку, а внеочередные - по предложению президиума Малого хурала, по инициативе хошунного управления, по требованию сумонных управлений, объединявших не менее одной трети населения данного хошуна. Все вопросы на хошунном хурале разрешались открытым голосованием и простым большинством голосов.
Хурал хошуна создавал хошунное управление, заседания которого происходили не реже одного раза в три месяца. Управление из своей среды избирало Президиум. Председатель и секретарь Президиума избирались управлением. Для осуществления поставленных перед ним задач хошунное управление имело право издавать обязательные постановления и налагать административные взыскания, отменять, изменять и приостанавливать постановления и распоряжения сумонных управлений, а также органов, подведомственных хошунному управлению, выступать в качестве юридического лица.
Одной из трудно решаемых проблем была организация выборов и их проведение. По этому поводу представитель Коминтерна в Туве С.А. Нацов (Шойжелов), сменивший Амур-Санана, в августе 1926 г. вместе с замечанием, что тувинское правительство, по существу, не имеет серьезных законоположений, регулирующих жизнь страны (суд, налоговая политика, административное строительство), отмечал отсутствие в Конституции такой немаловажной категории, как избирательные права граждан. Конституция 1926 г. включала в себя многое из сказанного С.А. Нацовым.
Тогда же представитель Коминтерна предлагал после проведения съездов ТНРП и ТРСМ вплотную заняться работой Великого хурала, прежде всего путем направления делегатов съездов "на места". В их задачу входило проведение выборов, их обеспечение. Тогда, считал С.А. Нацов, можно будет избежать такого положения, когда, например, без созыва хошунного съезда назначали делегатов Великого хурала. В число последних, как он писал, "попадали самые заядлые спекулянты, ибо сами они изъявляли желание съездить за счет казны в центр и там сделать свои личные дела".
Дело, конечно, не в спекулянтах, а в неугодных для Коминтерна лицах, что и отразила резолюция прошедшего в сентябре 1926 г. V съезда ТНРП. В ней выдвигалась задача подготовки из бедняцких и середняцких слоев населения необходимых работников в аппараты государственного управления. Сделать это было непросто ввиду низкой грамотности или полной безграмотности основной части населения.
До 1930 г. тувинцы не имели своей письменности, национальной культуры в европейском понимании (музыка, живопись), были распространены главным образом сказки - былины, передаваемые из поколения в поколение. К февралю 1929 г. имелась только одна гражданская школа в Кызыле. Когда 8 мая 1931 г. секретарь Каа-Хемского хошкома партии Серен сделал отчет о работе комитета, среди разных решаемых успешно проблем он отметил успехи в области культурного строительства, заявив, что до введения национальной письменности в хошуне было всего 20 - 30 человек грамотных, а в настоящее время их насчитывалось до 500 человек.
Даже в ТНРП грамотность ее членов была невысокой. Так, в 1925 г., ко времени проведения IV съезда, партия насчитывала 1133 члена, из которых, выражаясь терминологией того времени, "хорошо грамотные" составляли 30 человек (3%), "довольно-таки грамотные" - 42 (4%), "малограмотные" - 141 (11%) и "совершенно неграмотные" - 920 (82%). То же самое можно сказать о Революционном союзе молодежи. В апреле 1927 г. среди 1647 его членов "хорошо грамотные" насчитывали 94 человека, что составляло только 5,7% от всей ревсомольской организации.
Отсюда не случайны выводы, сделанные С.А. Нацовым, его беспокойство по поводу организации выборов и того, кто будет избран. Обучение грамоте - довольно длительный процесс, но в Положении о хошунных и сумонных управлениях предусматривались вполне четкие административные мероприятия, которые позволяли бы контролировать ситуацию.
Хошунное управление назначало сроки проведения выборов и созыв хурала хошуна, организовывало на время проведения избирательной кампании хошунную избирательную комиссию, осуществляло надзор за правильным проведением выборов в сумонные управления и отменяло выборы, проведенные с нарушением закона. Управление утверждало списки граждан, лишенных избирательных прав, разрешало в установленном порядке жалобы на постановления о лишении избирательных прав. Сумонное управление вместе с организацией избирательной комиссии проводило отчетную и избирательную кампании, выявляло лиц, лишенных избирательных прав, списки которых затем утверждались в хошуне. В сумоне избирались делегаты на хошунный хурал.
Таким образом, местные органы самоуправления получили программу своих действий, занимались всеми вопросами повседневной жизни, а в области государственного строительства обязывались вовлекать бедняцко-середняцкие слои худона (сельской местности), созывать общие собрания избирателей, не допуская на них лишенных избирательных прав, отчитываться перед избирателями о своей работе не реже двух раз в год, ставить на их обсуждение важнейшие вопросы государственного, хозяйственного и культурного строительства.
Сумонное управление избиралось сроком на один год. Если таен сумонного управления не оправдывал доверия избирателей, они имели право в любое время отозвать его. Постановление об отзыве принималось большинством голосов при наличии на собрании не менее 40% избирателей данного сумона. Такое решение считалось окончательным и обжалованию не подлежало.
Исполнительными органами управления сумона являлись президиум, в составе не менее 9 человек, его председатель и арбанные дарги. Дарги служили связующим звеном между отдельными арбанами и сумонным управлением. Арбанный дарга избирался на общем собрании из числа проживавших в этом селении членов сумонного управления, а при отсутствии такого - из числа избирателей. В таком случае дарга утверждался управлением сумона.
Положение не просто регламентировало работу местных органов управления и четко определяло рамки их компетенции. Оно вносило совершенно новые элементы, которые в истории Тувы ранее не встречались. К таким элементам можно отнести отзыв членов сумонного управления, обязанность сумона не допускать искажений классовой аратской политики, изгонять из рядов органов самоуправления классово чуждые слои. Решающим моментом успеха работы хошунных и сумонных управлений считалась их постоянная связь с избирателями.
Хотя Конституция 1926 г. стала во многом рубежом, знаменовавшим дальнейший выход Тувы на новый уровень государственного строительства, соответствовавшего требованиям XX в., естественно, в коммунистическом понимании роли Основного закона страны практически сразу же перестала удовлетворять все более набиравшую силу ТНРП. На такой подход к определению перспектив не только конституционного права, но и всей жизни страны со стороны тувинского руководства решающее воздействие оказывали позиции СССР и МНР.
В Советском Союзе и ВКП(б) заканчивалась борьба за лидерство, в которой определилась победа И.В. Сталина и его группы. Очередной этап укрепления сталинских позиций связан с "разгромом правой оппозиции". На Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в апреле 1929 г. И.В. Сталин выступил с докладом "О правом уклоне в ВКП(б)". "Разногласия в нашей партии, - отмечал И.В. Сталин, - возникли на почве тех классовых сдвигов, на почве того обострения классовой борьбы, которое происходит в последнее время и которое создает перелом в сознании". Бухарина он обвинил в том, что все правые ни единым словом не упомянули об обострении классовой борьбы, не дали даже отдаленного намека на то, что разногласия связаны с именно этим обострением классовой борьбы. Для самого вождя проблем здесь не существовало. Несколько раньше, в апреле 1928 г., он заявил, что по мере "нашего" продвижения вперед сопротивление капиталистических элементов будет возрастать, классовая борьба будет обостряться.
В статье "Год великого перелома" он утверждал о крушении положений "правых оппортунистов" (группа Бухарина), о неприятии крестьянами колхозов, об их массовом недовольстве и размычке крестьянства с рабочим классом: "Все это рухнуло и рассеялось в прах, - заявил И.В. Сталин, - как старый буржуазно либеральный хлам". Но ныне хорошо известно, чем на практике обернулся "год великого перелома" для СССР. Вместе с тем во многом схожие события происходили и в Монголии.
В литературе по истории МНР и МНРП 1926 - 1928 гг. трактовал как период "правого уклона". Главное в том, что "правых" обвиняли" в отходе от "некапиталистического пути", поощрении капиталистических элементов, ослаблении борьбы с бывшими феодалами и ламами, линии на расширение связей с капиталистическими странами, сужении сотрудничества с Советским Союзом. С.К. Рощин считает, что какая-то доля правды в такой трактовке имелась, но лишь доля правды. Изучив новый комплекс документов, он приходит к другому выводу: 1926 - 1928 гг. стали апогеем монгольской национальной демократии, в эти годы национальные демократы предприняли яростную попытку застолбить за собой право на такое развитие Монголии, которое, по их мнению, максимально отвечало бы национальным интересам страны. К "поправению" национальных демократов во многом подталкивали события в СССР, где появился "правый уклон" и, как уже говорилось, шла ожесточенная "внутрипартийная борьба.
VII съезд МНРП (декабрь 1928 г.) в разделе резолюции о международном положении заявил: "Некоторые руководящие товарищи подпали под влияние феодальных элементов и вселили недоверие к СССР". Недружелюбная позиция в отношении Советского Союза решительно осуждалась. Авторы резолюции в области внутреннего положения подвергли резкой критике основные направления прежнего руководства, особенно - "укрепление капиталистических элементов в экономике". В качестве важнейшей задачи называлось неуклонное претворение в жизнь курса на некапиталистическое развитие. При опоре на бедняков и середняков, в борьбе с бывшими феодалами, при проведении политики в отношении ламства, при чистке государственного аппарата подчеркивался классовый принцип. Констатировалось также усиление "правой опасности", идеологического перерождения отдельных руководителей. Новое руководство обязывалось проводить политику "левого крыла", усиливать связи с Коминтерном и СССР. VII съезд завершил целую полосу политического развития Монголии.
Такие же тенденции проявлялись в ТНР. Авторы "Истории Тувы" отмечают, что феодально-теократические элементы, "все еще сохранявшие некоторое влияние в государственных, партийных и других организациях, всевозможными средствами препятствовали осуществлению на практике Конституции 1926 г. Реакционная сущность политики бывших феодалов ярко проявилась в их стремлении отстоять влияние на массы ламаистской религии. 8 мая 1928 г. крупные ламы при содействии некоторых реакционеров, еще не изгнанных из правительства и ЦК ТНРП (Буян-Бадорху, Соднам, Талха-Сюрюн, Дондук и др.), созвали Всетувинский съезд лам (буддийский собор) с целью укрепления устоев ламаизма". Оценки, данные в историческом исследовании, отражали состояние науки в 1960-х гг., ситуацию, складывавшуюся в Тувинской Народной Республике накануне 1930-х гг.
К концу 1920-х гг. значительно усиливаются связи ТНР и ТНРП с Советским Союзом и Коминтерном. 22 июля 1925 г., во время пребывания в Москве первой правительственной делегации ТНР, было заключено Соглашение между двумя странами, юридически оформившее их дружественные отношения. Стороны решили обменяться официальными дипломатическими представительствами. В апреле 1926 г. в Москву прибыли служащие первого полномочного представительства ТНР, аккредитованного при Правительстве СССР. В 1927 г. консульство СССР в ТНР было преобразовано в полномочное представительство.
В то же время укреплялись связи по партийной и ревсомольской линиям. В 1926 г. при ТНРП образуется постоянное представительство Коминтерна, а сама партия была принята в члены Крестьянского интернационала - Крестинтерн - международной организации, работавшей под руководством Коминтерна. В декабре 1925 г. был создан Тувинский революционный союз молодежи (ТРСМ) - ревсомол. Сразу же I съезд ТРСМ принял резолюцию о вхождении в Коммунистический интернационал молодежи (КИМ). В июне 1926 г. Президиум исполкома КИМа вынес решение о принятии ревсомола Тувы в качестве сочувствующей секции в КИМ.
Сказанное выше отражалось в работе IV съезда ТНРП (14 - 19 октября 1925 г.). Он определенно выявил усиление коминтерновского влияния. В "Очерках истории Тувинской организации КПСС" отмечено, что съезд рассмотрел и принял разработанные с участием представителей I Коминтерна Программу и Устав партии. Об этом писал Н.А. Сердобов: "Важнейшим событием в жизни партии явилось принятие съездом разработанных с помощью Коминтерна Программы и Устава".
Проекты этих основополагающих документов 15 октября 1925 г. зачитал Нормандорж, а на следующий день началось их обсуждение, Мнения делегатов разделились. Бат предложил Программу и Устав утвердить без долгих прений. Ему возразил Куулар Дондук. "Программа, - сказал он, - вещь серьезная, к ней следует отнестись вдумчиво". После обсуждения было решено: проекты отдать на рассмотрение и редактирование новому составу ЦК, затем распространить по хошунным ячейкам и окончательно принять на следующем съезде.
На IV съезде присутствовал представитель исполкома Коминтерна А.М. Амур-Санан. Направление своих представителей, в данном случае в Туву, было одной из форм связи ИККИ с различными партиями. А.М. Амур-Санан являлся активным участником советского движения в Калмыкии, членом областного комитета РКП(б) и Калмыцкой ЦИК, неплохо владел тувинским языком. Взяв слово на съезде, А.М. Амур-Санан возразил Куулар Дондуку. В речи он ссылался на то, что Программа и Устав выработаны особой высокоавторитетной комиссией при Коминтерне. Их необходимо утвердить на этом съезде, а поправки внести потом. Если же документы раздать по хошунам, то могут возникнуть недоразумения вследствие темноты и непонимания положений Программы и Устава. Съезд как верховный орган обязан документы принять, продолжал Амур-Санан, ". а я, как представитель Коминтерна, настаиваю на утверждении Программы и Устава".
Заодно с А.М. Амур-Сананом выступил Лопсан, который предложил документы утвердить, ссылаясь на авторитетное мнение Коминтерна. Но и эта поддержка делегатов не убедила, что видно из замечания Тоткана, не возражавшего, конечно, против Программы, но признавшего, что за одну ночь трудно разобраться в положениях документа. Его предложение заключалось в утверждении документов в целом, а поправки вынести на следующем съезде.
Такой вполне компромиссный вариант не устроил Узунака, считавшего все же необходимым отложить принятие Программы и Устава до следующего съезда. На полемику А.М. Амур-Санан отреагировал весьма жестко. Происходившее на съезде он назвал недоразумением и удивился позиции Узунака. Подчеркнув еще раз важность для каждой партии, особенно стоящей у власти, иметь свою Программу, Узунаку он недвусмысленно угрожал: если бы ТНРП имела Устав, то Узунака следовало бы наказать по партийной линии.
В какой-то степени накалившуюся атмосферу разрядил Шагдыр, напомнивший об участии в работе комиссии Коминтерна представителей ТНРП, вносивших свои поправки, исходя из особенностей Танну-Тувы. Он предложил документы принять сейчас. В конечном счете сторонники немедленного принятия Программы и Устава одержали верх.
Изменявшаяся обстановка в плане усиления внешних связей логично вела руководство ТНР и ТНРП все более активно действовать в контексте событий, развивавшихся в Советском Союзе и Монголии. В этом плане показательна работа VIII съезда партии (20 октября - 10 ноября 1929 г.). Восточный секретариат ИККИ в приветственном письме к съезду в советах по определению внутренней политики считал необходимым в первую очередь учитывать рост классовой сознательности и политической активности трудовых слоев аратства и батрачества.
В документах по итогам съезда имелось упоминание также о II Пленуме ЦК ТНРП (январь 1929 г.), когда была произведена смена партийного руководства, избранного на съезде, "выправлена линия партии и устранены из партруководства правые элементы, отражавшие интересы феодально-байских и теократических слоев и тормозивших развитие революции". Говорилось также, что VIII съезд проходил в условиях, когда национальная революция вступила в новую полосу своего развития, более высокую ступень, когда ставились задачи совершения антифеодальной революции, коренной ломки старых феодальных общественно-экономических отношений и развития республики по некапиталистическому пути.
Выдвинутые задачи требовали четкого определения классовой основы партии. Съезд, обратившись к уточнению характера и социальной природы партии, определил ее как партию бедноты и пастушества (трудовых аратов), а не народно-революционную вообще. Такое определение партийного фундамента не обошлось без влияния Коминтерна, не случайно еще раз подчеркивалось то обстоятельство, что путь некапиталистического развития возможен в Туве только при тесной связи с СССР и со всем революционным лагерем мира, руководимым Коминтерном.
VIII съезд ТНРП ознаменовал собой завершение целого этапа в истории страны. В истории Тувы 1921 - 1929 гг. характеризовались как народно-демократический строй, "Очерки истории Тувинской организации КПСС" называли 1923 - 1929 гг. временем борьбы за общедемократические преобразования, Ю.Л. Аранчын 1921 - 1931 гг. считал антиимпериалистическим, антифеодальным этапом народной революции. При некотором разнобое в хронологии и терминологии видна единая мысль о том, что в начале 1930-х гг. Тува вступила в новый этап, который назван этапом некапиталистического развития.
1929 г. действительно стал рубежным, но сегодня критерии определения этого рубежа не должны носить ярко выраженный классовый подход, ведь VIII съезд ТНРП сделал особый упор на то, что движущей силой революции является только трудовое аратство. Тем самым просто отсекалось участие в событиях 1920-х гг. других ее социальных слоев, особенно нойонов. Они же, действуя в интересах достижения национальной независимости Тувы, привносили здесь свой оттенок, который позволяет говорить о 1921 - 1929 гг. как этапе национальной демократии в области государственного строительства, с переходом его в дальнейшем к тоталитарному режиму.
О резком изменении отношения к "феодальным элементам" свидетельствовала первая широкая избирательная кампания 1930 г. с отчетами выборных должностных лиц. Острием своим она была направлена против зажиточных слоев населения. Значительность кампании 1930 г. подчеркивалась подведением ее итогов на II Пленуме ЦК партии, работавшем 7 - 14 июля того же года. Эти итоги определялись как успешные, с осуждением, правда, "левацких" ошибок, выразившихся в лишении избирательных прав значительной части взрослого населения, в том числе бедняков и середняков.