8.1.1 Основные предпосылки развития международного экологического права.
Решение глобальных проблем (сохранение биологического разнообразия, предотвращение климатических изменений, борьба с опустыниванием, регулирование народонаселения, выход из ресурсного кризиса) в современных условиях интенсификации использования природных ресурсов в глобальных масштабах, роста урбанизации и нарастающего загрязнения окружающей среды практически не возможно на национальном уровне и требует принятия согласованных международных действий.
Обеспечение эффективной охраны и рационального использования природных ресурсов сопредельных государств, управление трансграничным переносом загрязнений, выходящих за рамки национального уровня и требует принятия совместных мероприятий заинтересованными государствами.
Использование общего достояния (мировой океан, космос, Антарктида и др.), находящегося вне национальной юрисдикции, в интересах отдельных государств и оказывание в результате этого на него определенного влияния также должно регулироваться на основе согласованных действий и правовых норм, принятых международным сообществом по охране и рациональному использованию природных ресурсов в планетарных масштабах.
Рост масштабов международного сотрудничества в решении проблем охраны и рационального использования природных ресурсов сначала на двусторонних, а затем на многосторонних международных мероприятиях, определил необходимость развития нормативно-правовой базы, признаваемой всеми участниками этого сотрудничества как не вступающей в противоречия с требованиями их национального экологического права и превратившейся в последующем в самостоятельную отрасль права – международное экологическое право.
Особое значение приобретает международное экологическое право в настоящее время, когда мировое сообщество поставлено перед необходимостью решения глобальных проблем в области охраны окружающей среды. Основными из таких глобальных проблем являются: изменение климата; разрушение стратосферного озона; подкисление объектов окружающей среды; антропогенное повышение концентрации тропосферного озона у поверхности Земли; утрата биологического разнообразия; ухудшение доступности пресноводных ресурсов (региональные дисбалансы наличия и потребности в поверхностных и грунтовых водах), низкое их качество и негативные гидрологические изменения; загрязнение морского пространства и береговых зон; деградация лесных ресурсов; деградация почв; обращение с отходами; крупные аварии и катастрофы; опасность химического загрязнения; риски, связанные с генетически измененными организмами; риски, связанные с радиацией; городской стресс; опасности новых технологий [183, 184, 185, 186].
В современных условиях специалисту в области охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов важно знать и понимать общие принципы и содержательную часть основ международного экологического права в силу того, что это позволяет осознанно сопоставить с ними институты и нормы современного отечественного экологического права, т.к. в основе многих из них заложены международно-правовые принципы и положения, выработанные ООН и другими ведущими международными организациями.
В новейшей истории становление международного экологического права принято относить к первой половине XIX века, когда были заключены двусторонние, а затем многосторонние международные договоры об использовании и охране отдельных природных ресурсов.
Международное экологическое право начало складываться как обычное право с выделением следующих основных принципов: принцип ненанесения вреда природе другого государства действиями, совершаемыми на собственной территории; соблюдение принципа защиты окружающей среды; принцип ответственности за нанесение вреда природе другого государства. Кардинальный принцип международного экологического права был сформулирован в Декларации Конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г. следующим образом: "Человек обладает основным правом на свободу, равенство и должные условия жизни, на окружающую среду такого качества, которое дает возможность жить достойно и благополучно".
Международное экологическое право тесно связано не только с правами человека, но и с другими отраслями международного права. Так, например, защита окружающей среды является принципом также морского и космического права. Значительное внимание защите рабочих от загрязненной среды уделяет Международная организация труда; например, в 1977 г. ею была принята Конвенция о защите рабочих от производственных опасностей, связанных с загрязнением воздуха, шумом и вибрацией.
Правовое регулирование международных отношений по использованию и охране природных ресурсов развивалось на основе двусторонних межгосударственных договоров.
Примером многосторонних конвенций может служить Конвенция о судоходстве на Рейне, заключенная в 1868 г. и содержащая требования об охране вод этой реки от загрязнения.
К настоящему времени в мире насчитывается свыше 1600 многосторонних универсальных (глобальных) и региональных международных конвенций и свыше 3 тысяч двусторонних договоров полностью или частично посвященных охране окружающей природной среды и регулированию использования природных ресурсов.
Быстрый рост числа международно-правовых актов экологической направленности требует особого внимания к оценки их соответствия требованиям международного экологического права.
Первым крупным многосторонним мероприятием в этой области следует считать Конференцию по международной охране природы, которая состоялась 1719 ноября 1913 г. в Берне (Швейцария) и в которой принимала участие Россия. На Конференций было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы. В общем процессе формирования обычных норм международного экологического права важная роль принадлежит резолюциям международных организаций и конференций.
Ведущая роль в развитии международного экологического права принадлежит международным организациям. Особое место занимает ООН. Ранее уже отмечались принципиальные резолюции Генеральной Ассамблеи. Постоянно занимается вопросами экологии Экономический и Социальный Совет, важная роль принадлежит другим организациям системы ООН, а также ее региональным комиссиям. В своей области занимаются разработкой правил защиты окружающей среды Организация ООН по промышленному развитию (ЮНИДО), ЮНЕСКО, Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО). Существует специальная Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), которая практически представляет собой международную организацию, хотя юридически это вспомогательный орган, созданный резолюцией Генеральной Ассамблеи. ЮНЕП принадлежит первостепенная роль в содействии развитию международного экологического права.
Международное экологическое право приобретает особую актуальность в современный период развития общества, когда разрозненные мероприятия отдельных государств не могут решить возникающие экологические проблемы, имеющие трансграничные элементы (совместные водные бассейны, трансграничный перенос загрязнений, мигрирующие биоресурсы и т.д.).
Дальнейшее развитие международного сотрудничества определяет необходимость гармонизации стандартов в области охраны окружающей среды для углубления политической и экономической интеграции, упрощения международной торговли товарами и услугами.
Координация действий по охране окружающей среды и устойчивого использования природных ресурсов в рамках отдельных государств в настоящее время становится невозможной без тесного сотрудничества по разработке национальных (региональных, субрегиональных, глобальных) политических документов, стратегий, международного законодательства, планов и программ.
Такая координация действий и международное сотрудничество становятся основой для разработки национальных политик по охране окружающей среды и применения адекватных механизмов по их реализации.
Для достижения согласия и приоритетах и действиях по достижению поставленных целей по охране окружающей среды используются такие весьма эффективные инструменты как международные переговоры (двухсторонние и многосторонние) в виде международных конференций. Результаты работы этих конференций оформляются в виде декларативных или законодательных инструментов права.
Международные декларативные правовые инструменты не содержат правовых обязательств, выполнение которых может быть призвано к соблюдению в судебном порядке в случаях несоответствия или нарушения [203]. Декларативные документы, несмотря на их рекомендательный характер, имеют высокую моральную ценность и имеют важное значение как способ достижения международного согласия: подписанты поддерживают провозглашенный принцип, не обязывая формально правительство своего государства строго его соблюдать.
Международные законодательные инструменты, в отличие от рекомендательных декларативных, имеют статус обязательных для исполнения законов. Как правило, законодательные документы закрепляют принципы, провозглашенные ранее в декларативных документах.
В качестве примера можно привести Всемирную декларацию прав человека (1948 г.), основные принципы которой были законодательно закреплены в нескольких международных законодательных документах, в частности, в международных пактах ООН о правах человека (1966г.).
Международные экологические законодательные инструменты имеют различный характер, могут быть посвящены решению различных экологических проблем и в зависимости от степени их официоза, количества участвующих сторон, рамочного или иного характера, могут быть обозначены как договоры, конвенции, соглашения и протоколы.
К настоящему времени имеется более двадцати основных многосторонних соглашений в области охраны окружающей среды:
- Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция);
- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо);
- Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий;
- Рамочная конвенция ООН об изменении климата;
- Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния;
- Венская конвенция об охране озонового слоя;
- Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке;
- Конвенция о биологическом разнообразии;
- Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция);
- Конвенция об охране дикой фауны и флоры природных сред обитания в Европе (Бернская конвенция);
- Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (CITES);
- Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция);
- Конвенция ООН по морскому праву;
- Региональные морские конвенции;
- Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер;
- Конвенция о сотрудничестве в области охраны и устойчивого использования реки Дунай;
- Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия;
- Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением;
- Роттердамская конвенция о процедуре заблаговременного информированного согласия в международной торговле некоторыми видами опасных химических веществ и пестицидов;
- Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях;
- Конвенция о ядерной безопасности;
- Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии;
- Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации.
Заинтересованность России в формировании, развитии и эффективном применении международного экологического права обусловлена опасностью нарастающего глобального экологического кризиса и ответственностью России наряду с другими странами мира за его предотвращение или, по крайней мере, ослабление.
Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Статья 15 Конституции РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Эти положения имеют универсальное значение и распространяются на все отрасли российского права. Применительно к области охраны окружающей среды и регулированию природопользования можно сказать, что благодаря этим положениям международное экологическое право в той или иной степени выступает как часть российского экологического права.