Статья 5. Компетенция органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования. В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования входят:
1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; 2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности; 3) предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; 4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 настоящего Закона; 5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 6) введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.Комментарий к статье 5О государственном регулировании отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения см. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Как упоминалось, Закон жестко следует Конституции РФ. Это касается и вопросов компетенции в сфере пользования недрами местных властей, хотя не исключено, что последняя будет определяться и в законах субъектов РФ. Вместе с тем ст. 5 не охватывает полномочий всех звеньев местных властей, ограничиваясь только их "верхней ступенькой", на уровне административных районов. О компетенции сельской (окружной), поселковой администрации она умалчивает. Статья 5 упоминает также о городском самоуправлении, не уточняя, какие города имеются в виду. Поэтому приходится допустить, что статья относится ко всем городам, в том числе и районного подчинения. Вместе с тем следует признать, что в разных случаях, в зависимости от конкретных условий, компетенцией в отношении недр могут быть наделены органы самоуправления различного уровня. Например, можно допустить, что в Москве такой компетенцией будут наделены органы самоуправления отдельных частей этого огромного города - субъекта РФ. Данный вопрос должен решаться как на федеральном уровне, так и на региональном . -------------------------------- Пока Правительство Москвы сосредоточивает управление недрами в своих руках, "не делясь" им со своими административными округами. В Постановлении Правительства Москвы "О введении на территории Москвы единой системы государственного регулирования пользования недрами", принятом в 1995 г., полномочия по выдаче лицензий на использование недр "совместно с Центральным региональным геологическим управлением Комитета РФ по геологии и использованию недр" получили два департамента правительства Москвы: департамент строительства - по выдаче лицензий на добычу твердых полезных ископаемых и на строительство подземных сооружений и департамент инженерного обеспечения - по выдаче лицензий на добычу пресных и минеральных подземных вод (см.: Вестник Мэрии Москвы. 1995. N 21. С. 23).Администрации городов, как и других населенных пунктов, чаще сталкиваются с проблемами, которые возникают при прокладке подземных коммуникаций, чем с вопросами добычи полезных ископаемых. Но для многих городов актуальны именно последние - например, если на землях городов располагаются карьеры для добычи строительных материалов или если подземные выработки проникают в городское пространство "со стороны", создавая угрозу просадок поверхности и обрушения зданий и сооружений, повреждения подземных устройств. В ряде случаев опасность возникает при создании подземных сооружений. Так, в Москве при постройке станции метро "Боровицкая" пришлось откачивать подземные воды, что вызвало непредвиденную просадку почвы и повреждение нескольких зданий, в том числе памятника архитектуры - дома Пашкова. Кроме аварийных ситуаций горные работы нередко приводят к общему ухудшению экологической обстановки. Сельскохозяйственные, лесные и другие зеленые участки изымаются для выполнения горных работ. Увеличиваются загрязненность воздуха и водоемов, нагрузка на улицы, проезды, дороги, а вместе с этим и усиливается дорожный шум. Местным властям добавляется хлопот в связи с наплывом пришлого люда. Такие перемены могут существенно повлиять на жизнь местного населения, причем не в лучшую сторону. Тем не менее аварийные ситуации представляют для общества большую угрозу, чем ущерб окружающей природной среде. Именно они фигурируют на первом плане (в п. 6 ст. 5) в перечне оснований, дающих право органам местного самоуправления вводить ограничения на пользование участками недр. Пункт 6 ст. 5 в смысле территориального охвата сформулирован широким образом. Он предусматривает защиту не только собственно территорий населенных пунктов, но и пригородных зон, в которых городские власти сотрудничают с негородскими. Такая ситуация встречается не только в области недропользования. Например, ряд водохранилищ питьевого назначения, от которых зависит Москва, находится на территории Московской области. Ближайшие к Москве земли области заняты лесопарковым поясом, в пределах которого определенными полномочиями пользуются также власти столицы. К пригородной зоне относятся некоторые поселки, расположенные на территории области, но подчиненные властям Москвы (поскольку эти поселки созданы для обслуживания принадлежащих Москве коммунальных объектов). Согласно п. 6 ст. 5 компетенция местных властей в части защиты территории от неблагоприятных последствий горных работ распространяется также на "объекты промышленности, транспорта, связи". Здесь имеются в виду не столько объекты, принадлежащие муниципальным властям, сколько находящиеся вообще на подведомственных им территориях. Особое же выделение таких объектов связано, видимо, с тем, что многие из них имеют слишком высокий "ранг подчиненности" по сравнению с уровнем районной администрации. Например, железнодорожные магистрали находятся в ведении РФ, тем не менее занимаемые ими земли не исключены из состава соответствующих районов. Можно полагать, что указание на такие объекты в ст. 5 имеет целью правильно ориентировать местные власти с тем, чтобы они не рассматривали никакие объекты, попадающие в границы административных районов, в качестве "экстерриториальных". Поскольку у местных властей сосредоточивается информация о намечаемых горных работах и поскольку в их компетенции повлиять на эти работы, в ст. 5 логично предусматривается, что эта компетенция распространяется на любые хозяйственные объекты (в пределах соответствующих административных границ), кому бы они ни принадлежали. Слово "компетенция" следует понимать как право и обязанность одновременно. Иными словами, районные власти должны проявлять заботу о сохранении недвижимости, принадлежащей не только им самим или местным жителям, но и органам власти более высокого уровня. Если бы существовала угроза для имущества физических или юридических лиц, базирующихся за пределами района, данное обстоятельство не снимало бы с районных властей обязанности принимать меры против неправильных действий недропользователей. В еще большей степени сказанное касается защиты от возможной угрозы жизни и здоровью людей. Здесь не должно быть различного подхода при принятии мер безопасности в отношении домохозяйств местных жителей или в отношении водителей автотранспорта, проезжающего по дороге федерального значения, если ведутся, например, взрывные работы. Пункт 6 ст. 5 дает районным и городским властям полномочия также в части защиты окружающей природной среды. Под последним обычно понимается охрана окружающей среды от загрязнения. Но в данном контексте это выражение можно понимать шире. Оно включает в себя природные объекты и их комплексы, которые могут пострадать от неправильного ведения горных работ и защита которых ложится на местные власти . -------------------------------- Когда работы по добыче ведут организации местного подчинения, контроль за ними местных же властей оказывается неэффективным. Так произошло в свое время в районе Кавказских минеральных вод, где добычу камня производили подчиненные Ставропольскому крайисполкому карьерные управления. За ряд лет эти управления в результате взрывов уничтожили лес, несколько гор в курортной зоне.Пункт 6 позволяет местным властям вводить ограничения на пользование участками недр. В более широком смысле это можно понимать и как установление своих условий. Вопрос о технической осуществимости и экономической оправданности таких условий может оказаться предметом спора. При развитии горнодобывающих производств местные власти сталкиваются не только с экологическими, но и социально-экономическими проблемами. Так, в случае истощения недр встает вопрос о трудоустройстве остающихся без работы горняков. Близкие проблемы возникают при изменении экономической конъюнктуры, например, в случае превращения угледобычи в нерентабельную отрасль (как это наблюдается ныне в ряде регионов РФ). Местные власти нередко оказываются теми органами управления, которые в первую очередь ощущают неблагоприятные социальные результаты, причем у них нет достаточных средств, чтобы справиться с ними. Учитывая данное обстоятельство, п. 1 ст. 5 предоставляет местным властям право участвовать в решении затрагивающих их вопросов с самого начала развития добычи полезных ископаемых. Однако детализации формулы участия ст. 5 не содержит. Это и понятно, так как в разных местах роль органов местного самоуправления по предотвращению нежелательных экологических и социально-экономических последствий от развития горного промысла не может быть одинаковой. Кроме того, надо предвидеть последствия не только добычи полезных ископаемых, но и некоторых других производств. Отсюда вытекает, что компетенцию органов местного самоуправления в части контроля за "проблемными" производствами следует разрабатывать на уровне как федерального, так и регионального законодательства. Пункт 4 ст. 5 в сочетании со ст. 18 Закона (на которую этот пункт ссылается) как бы подсказывает одну из возможных ситуаций, в которой могут проявить свою власть органы местного самоуправления. Он предусматривает случаи, когда недра отводятся для добычи сырья, из которого производятся строительные материалы, хотя эти же материалы могут быть изготовлены на базе уже имеющихся отвалов или других отходов горнодобывающих предприятий. В подобных ситуациях органы местного самоуправления имеют право "приостановить работы, связанные с пользованием недрами". Случаи разработки недр для получения строительных материалов при наличии "готового сырья" в отвалах породы действующих горнодобывающих предприятий не так уж редки. Причины тому - недостаток информации, ведомственные барьеры, необходимость использования нестандартной технологии при переработке отходов (в недавнем прошлом сюда прибавлялась трудность с определением цен на отходы, но в новых условиях хозяйствования эта трудность во многом преодолена). Поэтому многие организации, нуждающиеся в строительных материалах, предпочитают не связываться с горнодобывающими предприятиями, чьи отвалы содержат необходимое сырье, а налаживать собственное производство путем разработки еще не освоенных недр. Из литературы известно, что подобная практика была распространена, например, на Урале . -------------------------------- См.: Кябби М.Э. Экономический механизм комплексного освоения недр. М.: Наука, 1984.Выражение, содержащееся в п. 4, "на земельных участках" можно понимать так, что акт о приостановке работ может касаться только деятельности на поверхности земли и не должен затрагивать работ, производящихся в недрах. Однако такое толкование не вполне соотносится с п. 3 той же ст. 5, поскольку в нем говорится, что органы местного самоуправления производят выдачу в соответствующих случаях разрешений на разработку месторождений полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения. Коль скоро местные власти выдают разрешения на добычу общераспространенных полезных ископаемых, то (надо думать) они вправе и отзывать эти разрешения, если обнаруживается, что недропользователи нарушили законодательство о недрах. В этом случае недропользователь обязан прекратить свои работы, направленные на добычу полезных ископаемых, как на поверхности, так и под землей. Тем не менее в п. 4. ст. 5 говорится не о прекращении, а о приостановлении работ. Более того, комментируемый Закон заботится о том, чтобы приостановка работ не коснулась подземных мероприятий (поскольку от этого зависит сохранение горных выработок и даже стабильность поверхности над зонами подземных работ). Это связано с тем, что сам факт наличия отходов, из которых можно изготовить строительные материалы, еще не достаточен для вывода о том, что подземную добычу надо закрыть. Сырье, добываемое из отходов, может оказаться невысокого качества. Кроме того, на него могут претендовать другие организации, имеющие в виду извлечь из отходов нужные им компоненты. Нельзя сбрасывать со счетов и интересы того предприятия, которое образовало отходы и которому они принадлежат. Так, согласно ч. 3 ст. 11 Закона стандартная лицензия на пользование недрами закрепляет за горнодобывающим предприятием право на использование отходов его производства (его интерес к отходам может быть вызван не только перспективой их переработки, но и необходимостью заполнить пустоты, образовавшиеся в недрах земли в результате извлечения полезных ископаемых). В свое время Госкомцен СССР установил, что отвалами пустой породы может бесплатно пользоваться любая организация, которая их вывезет. Понятно, что ныне данное указание потеряло силу . -------------------------------- В то же время остается неясным, как долго может существовать право на отвалы у горнодобывающего предприятия, приостановившего работу или покинувшего местность. По-видимому, этот срок должен зависеть от сохранения за таким предприятием права на землю и (или) на горный отвод.При выборе варианта получения стройматериалов - из отходов горнодобывающего производства или за счет их добычи из недр земли - требуется проведение экономической и экологической экспертиз. Можно полагать, что ст. 5, нацеленная на использование отходов вместо добычи новых масс полезных ископаемых, учитывает это обстоятельство. Она позволяет местным властям приостанавливать некоторые виды работ, если просматривается нежелание заинтересованных организаций обращаться к отходам. Но окончательное решение вопроса откладывается, очевидно, до полного его прояснения. Статья 5 не устанавливает процедуры разрешения возможного в этом случае спора. Надо полагать, что здесь допустимо применение общей нормы, зафиксированной в последней части ст. 20 Закона, согласно которой недовольный пользователь недр может обжаловать решение о прекращении, приостановлении или ограничении его работ в административном или судебном порядке. Следует отметить, что местные власти могут притормозить разработку полезных ископаемых еще на стадии выдачи горнодобывающим предприятиям испрашиваемых теми лицензий. Ст. 11 Закона предусматривает, что такая лицензия предоставляется только при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод земельного участка, необходимого для развития горнодобывающих работ. Но специализированные органы управления земельными ресурсами имеют, как известно, двойное подчинение, причем "по горизонтали" они подчиняются местным властям. Таким образом, в руках последних находятся известные рычаги, с помощью которых они могут повлиять на нежелательный для них вариант разработки недр. Если же муниципальные органы сами являются собственниками земель, которые требуются для разработки недр, их позиция в части распоряжения этими землями оказывается еще более весомой. В случае крупных или особо опасных по своим последствиям техногенных аварий на пострадавшей территории может быть установлен режим чрезвычайного положения, который был предусмотрен еще Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. Об установлении такого режима могут и должны ходатайствовать в надлежащих случаях местные власти. Однако процедура возбуждения (и прохождения) вопроса о введении указанного режима пока не определена . -------------------------------- Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации: Административно-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1996.